摘要

我國政府在放管服改革中運用(yòng)數據治理(lǐ)方式, 大(dà)大(dà)提升了(le)政府治理(lǐ)能力, 服務型政府和(hé)高(gāo)效政府已初步體現。但是傳統體制、思維模式、基礎設施、技術能力以及制度保障等已成爲數據治理(lǐ)更好推廣運用(yòng)的(de)阻滞因素, 因此必須針對(duì)這(zhè)些薄弱環節進行改革和(hé)完善, 爲實現數據治理(lǐ)創造有利的(de)外部環境, 從而使放管服改革能借助現代科技順利推進, 早日實現我國治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力的(de)現代化(huà)。

政府數據治理(lǐ), 就是政府運用(yòng)大(dà)數據技術收集、存儲、管理(lǐ)海量數據, 實現數據部門間共享, 并通(tōng)過一定的(de)分(fēn)析工具輔助進行社會事務管理(lǐ)、提供良好公共服務、解決社會矛盾, 實現決策科學化(huà)、社會治理(lǐ)精準化(huà)、公共服務高(gāo)效化(huà)。在放管服改革實踐中, 各級政府運用(yòng)數據治理(lǐ)的(de)方式有效破解了(le)許多(duō)制度性難題, 有效提升了(le)政府治理(lǐ)的(de)協同性, 體現了(le)高(gāo)效便民的(de)價值導向, 所以研究更好地發揮數據治理(lǐ)在放管服改革中的(de)作用(yòng), 對(duì)于實現國家治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)具有十分(fēn)重要的(de)意義。

一、數據治理(lǐ)對(duì)于放管服改革的(de)作用(yòng)

數據治理(lǐ)作爲一種建立在現代治理(lǐ)理(lǐ)念基礎上的(de)治理(lǐ)手段, 将會在放管服改革中發揮其獨特作用(yòng)。

1、數據治理(lǐ)推動簡政放權

政府職能轉變, 簡政放權是基礎。黨的(de)十八大(dà)以來(lái), 國家在推進行政審批制度改革方面, 取得(de)了(le)重要進展, 一大(dà)批“含金量”高(gāo)的(de)行政審批、投資項目核準等項目被取消, 一些不合法不合規不合理(lǐ)的(de)收費項目被清理(lǐ), 将應當放給市場(chǎng)和(hé)社會的(de)權力徹底放權, 各地不斷創新性便民利民的(de)舉措。

黨的(de)十九大(dà)後深化(huà)黨和(hé)國家機構改革拉開了(le)序幕, 更深層次的(de)簡政放權已經啓動。互聯網、大(dà)數據與雲計算(suàn)等現代信息技術爲這(zhè)些改革舉措, 提供了(le)足夠的(de)技術支撐, 借助于大(dà)數據技術實現數據共享, 通(tōng)過網上虛拟政府的(de)設置, 實現政務流程再造, 打破部門間壁壘, 形成協作機制。從一定意義上說, 是數據治理(lǐ)倒逼并加快(kuài)了(le)政府的(de)簡政放權步伐。

2、數據治理(lǐ)促進了(le)放管結合

政府監管部門可(kě)以通(tōng)過智能感知技術收集分(fēn)散在各虛拟空間上的(de)企業相關數據, 包括生産經營、銷售物(wù)流、檢驗檢測、安全環保等領域的(de)數據, 通(tōng)過大(dà)數據的(de)分(fēn)析處理(lǐ)功能, 準确識别企業違法失信、投訴舉報、消費者維權等信息, 準确預警危害市場(chǎng)的(de)失範行爲, 提升政府的(de)風險防範和(hé)應急響應能力, 将監管方式由過去的(de)“人(rén)盯事”“一對(duì)多(duō)”“事後查”, 變爲“大(dà)數據盯事”“多(duō)合一”“事前預警”, 大(dà)大(dà)提高(gāo)監管的(de)效能。

3、數據治理(lǐ)實現優化(huà)服務

當前公共服務發展不充分(fēn)和(hé)不平衡的(de)情況比較突出, 提供公共服務的(de)主體單一, 部門之間缺乏有效協同, 供給主體與需求主體缺少互動, 公共服務無法做(zuò)到精準化(huà), 導緻供給過剩和(hé)供給不足同時(shí)存在, 群衆的(de)滿意度不高(gāo)。

數據治理(lǐ)能在統一的(de)大(dà)數據平台上實現公共服務主體的(de)虛拟協同, 形成一體化(huà)的(de)整體性治理(lǐ)。政府部門可(kě)以借助智能感知技術收集分(fēn)散在各虛拟空間上的(de)需求數據, 通(tōng)過大(dà)數據的(de)分(fēn)析處理(lǐ)功能, 準确識别群衆需求和(hé)偏好, 實現公共産品和(hé)公共服務的(de)精準化(huà)。通(tōng)過打通(tōng)政府、公共服務部門間的(de)數據壁壘, 促進數據流轉共享, 将有效促進行政審批事務的(de)簡化(huà), 提高(gāo)公共服務的(de)效率, 更好地服務民生, 提升人(rén)民群衆的(de)獲得(de)感和(hé)幸福感。

二、放管服改革中運用(yòng)數據治理(lǐ)的(de)制約因素

雖然在當前放管服改革中, 國家已通(tōng)過政策、資金等方面鼓勵支持數據治理(lǐ)在各級政務平台得(de)到推廣與運用(yòng), 但從實踐的(de)情況看, 政府使用(yòng)數據治理(lǐ)還(hái)面臨著(zhe)許多(duō)制約性的(de)因素。

1、政府管理(lǐ)者大(dà)數據思維還(hái)沒有建立起來(lái)

我們已身處大(dà)數據時(shí)代, 但我們的(de)政府管理(lǐ)者思維仍然停留在小數據思維模式中, 這(zhè)種建構在小數據基礎上的(de)傳統思維影(yǐng)響著(zhe)治理(lǐ)方式的(de)轉型升級。大(dà)數據技術是一種對(duì)數據應用(yòng)的(de)全新認識, 它不再過分(fēn)追求數據的(de)精确性, 而強調數據的(de)完整性, 并且容忍數據的(de)混雜(zá)性, 不再執著(zhe)于因果關系的(de)研究, 更加重視事物(wù)間相關關系, 它爲人(rén)們數據認知開辟了(le)新的(de)維度, 是一種思維方式的(de)叠代和(hé)更新。如果這(zhè)樣的(de)思維方式沒有在政府管理(lǐ)者中确立起來(lái), 運用(yòng)數據進行治理(lǐ)是無法實現的(de)。

2、傳統政府管模式難以适應數據治理(lǐ)的(de)要求

政府數據治理(lǐ)以大(dà)數據技術爲支撐, 以數據開放和(hé)信息共享爲條件, 它對(duì)于政府組織的(de)扁平化(huà)和(hé)協同性有著(zhe)天然的(de)要求。如果缺少這(zhè)個(gè)條件, 即便大(dà)數據的(de)硬件和(hé)軟件都已具備, 數據治理(lǐ)還(hái)是缺少基本的(de)組織條件。我國行政組織傳統的(de)科層制結構, 權力運行縱向層級多(duō), 影(yǐng)響信息傳遞的(de)速度, 同時(shí)橫向權力以職能爲限, 部門信息彼此割裂, 難以實現相互協同。比如, 政府機構中, 綜合部門和(hé)行業部門之間職責劃分(fēn)不清, 協調難度大(dà), 權責分(fēn)離嚴重, 導緻相同的(de)問題各管一塊, 各出各的(de)招、各走各的(de)道, 形成不了(le)合力。所以黨的(de)十九屆三中全會審議(yì)通(tōng)過的(de)《中共中央關于深化(huà)黨和(hé)國家機構改革的(de)決定》明(míng)确指出, 當前存在著(zhe)機構設置不夠優化(huà)、職能配置不夠協同、機制運行不夠高(gāo)效等問題, 協同不夠成爲影(yǐng)響治理(lǐ)體系中的(de)突出問題。

3、大(dà)數據基礎設施和(hé)技術能力還(hái)需提升

大(dà)數據的(de)發展和(hé)應用(yòng)以完善的(de)數字信息平台作爲基礎, 是互聯網和(hé)現代信息技術在一個(gè)國家和(hé)地區(qū)成熟的(de)産物(wù), 大(dà)數據的(de)運用(yòng)須以較高(gāo)的(de)采集、存儲、分(fēn)析、整合、控制作爲技術支撐。近些年來(lái), 我國雖然在提高(gāo)信息化(huà)水(shuǐ)平方面做(zuò)出了(le)切實的(de)努力, 取得(de)了(le)很大(dà)成就, 但我國以計算(suàn)機爲媒介的(de)互聯網終端服務的(de)發展還(hái)不充分(fēn), 從事大(dà)數據治理(lǐ)的(de)專業人(rén)才也(yě)很缺乏, 信息采集能力、采集設備、采集系統的(de)不健全, 信息采集更新慢(màn), 信息缺乏時(shí)效性, 使采集和(hé)整理(lǐ)的(de)信息資源在數量上和(hé)質量上大(dà)打折扣。同時(shí), 我國在大(dà)數據技術研究和(hé)開發方面起步較晚, 技術能力還(hái)比較薄弱, 還(hái)沒有實現與國際先進技術保持同步發展。

4、數據共享還(hái)存在制度性障礙

大(dà)數據的(de)發展與應用(yòng)是以數據共享爲前提的(de), 但由于部門間條塊分(fēn)割的(de)管理(lǐ)格局, 使得(de)每種類型數據僅能在部門和(hé)系統内閉環流轉, 同時(shí)各種采集的(de)數據沒有制定統一的(de)标準, 在數據資源的(de)共享開放和(hé)開發利用(yòng)上形成了(le)技術屏障, 同時(shí), 數據的(de)使用(yòng)和(hé)共享還(hái)缺少法律的(de)規制, 因此普遍存在不願、不想、不敢共享的(de)問題。

三、爲“放管服”改革建構完善的(de)數據治理(lǐ)環境

1、适應新技術變革, 建立數據治理(lǐ)思維模式

理(lǐ)念決定方向, 思路決定出路, 政府治理(lǐ)者能否真正建立起大(dà)數據思維是實現數據治理(lǐ)的(de)關鍵。政府治理(lǐ)者首先必須确立起“用(yòng)數據來(lái)說話(huà)、用(yòng)數據來(lái)管理(lǐ)、用(yòng)數據來(lái)決策、用(yòng)數據來(lái)創新”的(de)數據意識和(hé)數據文化(huà), 同時(shí)政府要将數據作爲一種基礎性戰略資源給予高(gāo)度重視, 在數據的(de)使用(yòng)上做(zuò)到公開透明(míng), 堅持信息公開原則, 堅決摒棄數據即權力的(de)錯誤心态, 防止數據獨占和(hé)數據欺瞞, 要用(yòng)“全面、開放、共享”的(de)理(lǐ)念來(lái)看待和(hé)配置數據, 引領和(hé)推動大(dà)數據技術在全社會的(de)廣泛應用(yòng)。

2、加強基礎設施建設, 提升數據技術能力

擁有大(dà)數據的(de)采集分(fēn)析技術和(hé)完善的(de)信息基礎設施, 是保證掌握基礎數據全面、足量、及時(shí)的(de)必要條件, 也(yě)是決策者了(le)解各種社會需求、選擇和(hé)規劃科學合理(lǐ)政策措施的(de)基本前提。

因此, 要優化(huà)網絡設施空間布局, 大(dà)力發展寬帶網絡, 加強數據中心設計, 提高(gāo)計算(suàn)機存儲硬件和(hé)相應管理(lǐ)軟件的(de)技術水(shuǐ)準, 建立全面覆蓋、動态跟蹤、指标齊全的(de)社會治理(lǐ)基礎信息平台, 集合人(rén)口基礎信息、居住信息、就業信息、房(fáng)屋登記信息、違法犯罪信息、網絡輿情信息、公共衛生信息、環境狀況信息、勞資關系信息、突發事件信息等多(duō)種信息源, 運用(yòng)數據分(fēn)析工具進行研判, 形成科學精準的(de)分(fēn)析結果和(hé)行動方案, 提高(gāo)新形勢下(xià)社會治理(lǐ)信息化(huà)水(shuǐ)平。

爲了(le)促進大(dà)數據技術水(shuǐ)平和(hé)能力的(de)提高(gāo), 我們要在技術研發和(hé)人(rén)才培養方面出台相應支持政策, 比如可(kě)以設立大(dà)數據研究基金, 爲科研人(rén)員(yuán)開展前沿技術研究提供資金支持。要加強與國外先進大(dà)數據應用(yòng)和(hé)研究機構開展交流合作, 立足自主創新, 突破大(dà)數據核心技術, 深度融合雲計算(suàn)、分(fēn)布式處理(lǐ)平台、存儲、感知等相關技術, 加強數據分(fēn)析、應用(yòng)等領域科研人(rén)員(yuán)培養, 爲政府數據治理(lǐ)提供人(rén)才儲備和(hé)智力支持。

3、構建科學職責體系, 打造協同政府

改革開放以來(lái), 我們逐步深化(huà)了(le)對(duì)政府行政職能的(de)認識, 逐步認識到必須“以加強黨的(de)全面領導爲統領, 以國家治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化(huà)爲導向, 以推進黨和(hé)國家機構優化(huà)協同高(gāo)效爲著(zhe)力點, 改革機構設置, 優化(huà)職能配置”, 推動政府職能職責體系建設。

在單獨的(de)條和(hé)塊的(de)角度來(lái)看, 數據治理(lǐ)已取得(de)了(le)很好的(de)成就, 行業的(de)數據統一平台已初具規模, 比如金稅、金土、金水(shuǐ)、金審、金盾、金保等信息系統已能很好發揮作用(yòng), 但從國家治理(lǐ)的(de)角度看, 各治理(lǐ)系統間缺少協同性, 還(hái)不具備“内外聯動、點面結合、上下(xià)協同”的(de)要求。

所以必須以政府職責體系建設爲重點, 将事權、職責、利益進行合理(lǐ)界定, 以“如何更好地解決問題”爲職責出發點, 将應對(duì)某一問題的(de)職責進行歸類整合, 盡可(kě)能把比較完整的(de)事權劃分(fēn)出來(lái), 要适應大(dà)數據時(shí)代對(duì)事權的(de)要求, 進行合理(lǐ)确權, 堅持“物(wù)理(lǐ)分(fēn)散、邏輯集中、資源共享、政企互聯”的(de)思路, 平衡跨層級、跨系統、跨地域、跨部門、跨業務的(de)職責和(hé)利益保障機制, 實現政府形态縱向上由“金字塔”向“扁平化(huà)”轉化(huà), 橫向上由“碎片型”向“整合型”轉化(huà), 形成政府跨部門協同治理(lǐ)。

4、打破信息壁壘, 實現數據共享

爲了(le)實現數據共享的(de)目标, 我們必須搞清阻滞因素, 以便有針對(duì)性地解決問題。影(yǐng)響數據共享的(de)原因大(dà)緻有三個(gè)方面:第一, 行政體制因素。科層制在管理(lǐ)權力上是分(fēn)離的(de)、在管理(lǐ)流程上是斷裂的(de), 按照(zhào)專業分(fēn)工形成職能界限明(míng)顯的(de)相互獨立的(de)“煙(yān)囪式”行政組織。第二, 技術标準因素。由于缺乏頂層設計, 沒有制定全國統一的(de)數據标準體系, 各部門采集的(de)數據标準不一緻, 采取的(de)處理(lǐ)技術、應用(yòng)平台不同, 數據庫接口也(yě)不互通(tōng), 爲信息資源的(de)共享造成了(le)困難。第三, 法律風險因素。随著(zhe)數據資源公開程度的(de)日益加大(dà), 由于缺少數據公開和(hé)數據安全方面的(de)法律規範, 國家安全、個(gè)人(rén)隐私、商業私密面臨巨大(dà)風險的(de)問題越來(lái)越突出, 嚴重的(de)可(kě)能會造成數據犯罪和(hé)數據災難。

針對(duì)行政體制因素的(de)影(yǐng)響, 本文前段已有闡釋, 這(zhè)裏不再贅述。對(duì)于技術标準不一的(de)問題, 就是制定統一的(de)各類數據标準, 編制全國目錄标準體系。要在統一數據交換方面做(zuò)出統一安排, 同時(shí)在目錄與交換體系、平台架構及功能、備份機制及運行保障方面制定統一規範。

對(duì)于法律風險因素, 應該建立健全政務數據開放、部門信息共享和(hé)知識産權保護等相關法律制度, 明(míng)确數據的(de)範圍邊界和(hé)使用(yòng)方式, 理(lǐ)清各部門數據管理(lǐ)及共享的(de)義務和(hé)權利。爲了(le)打破數據壁壘, 發揮大(dà)數據在政府治理(lǐ)中的(de)作用(yòng), 要将信息公開和(hé)數據共享确立爲政務部門的(de)基本法律義務, 開放和(hé)共享應遵循“以開放爲常态, 不開放爲例外”原則, 但法律須對(duì)例外情況做(zuò)出明(míng)确規定, 對(duì)涉及國家安全、個(gè)人(rén)隐私、商業秘密的(de)數據要做(zuò)出嚴格限制, 防止國家、公民和(hé)法人(rén)的(de)利益受到不法侵害, 保證大(dà)數據在政府治理(lǐ), 尤其在當前“放管服”改革中發揮積極作用(yòng)。